西汉初在中央政府中设立太尉,不置司马。西汉武帝刘彻于建元二年(前139年)罢太尉,元狩四年(前119年)始置大司马,以大将军卫青、骠骑将军霍去病功多,特加号大司马,以冠将军之号。《汉旧仪》“载:“元狩六年,罢太尉,法周制置司马。时议者以为汉军有官侯、千人、司马,故加“大”为大司马,所以别异大小司马之号”。可见汉武帝时特设大司马以代太尉之权,但“无印绶,官兼加而已”,是为加官。其地位的高低要靠所加将军的地位来体现。

西汉之世,有资格冠加大司马的有四类将军,即大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军,“武昭以后,大将军无不加大司马者。车骑、票骑、卫将军或加或不加。它将军无加大司马者”。其中大将军、骠骑将军位次丞相,车骑、卫将军位次上卿(《后汉书百官志》)。冠加大司马后,其位秩不变,大司马大将军(大司马骠骑将军)尊比丞相,大司马车骑将军(大司马卫将军)贵比上卿。大将军、骠骑、车骑、卫将军因为有了大司马这一加官称号,得以名正言顺地管理日常的军事行政事务。
秦朝和西汉前期,以丞相(有时称相国)掌政务,太尉掌军事,御史大夫为丞相之副,掌监察。汉武帝时期,内朝逐渐成为中央枢机所在。武帝时天子的宾客,大都是挂著侍中头衔与政的。但武帝时的将军都是领兵出征,并不参与朝廷政治。卫青和霍去病并为将军,加大司马,亲信无人可以比拟,但他们也都从来不过问国家的大计。直到昭帝时,霍光才用“大司马大将军领尚书事”的名义当政,权力在宰相以上(“政事壹决大将军光”《霍光传》)。后成帝即位,王凤为大司马大将军辅政,“政事大小皆自凤出,天子曾不一举手”(《外戚传》)。
大司马可进入内朝参决政事,秉掌枢机。《汉书》卷七十傅常郑甘陈段传第四十:“于是中朝左将军辛庆忌、右将军廉褒、光禄勋师丹、太中大夫谷永孟康曰:“中朝,内朝也。大司马左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝也。”作为中朝之首,其主要职能只是为天子处理政务时充当参谋和顾问,献可替否,为更好地体现辅政职能。
西汉之制均以内朝官领尚书事,因此对诸将军来说,加官大司马实际成为领导中央枢机,直接辅佐皇帝,在内朝处理政务的重要标志。对外戚而言,能否合理辅政,重要的是看能否袭司马号。被加授司马号,就可“履上将之位,食膏腴之都,任周召之职,拥天下之枢,可谓富贵之极,人臣无二”(《谷永传》)。大司马权位之重,由此可见一斑。
汉成帝、汉哀帝时期大司马逐渐由加官向本官转化。废丞相改为大司徒,但大司马仍存,与大司空同属三公之一,共掌朝政。
据《汉书.百官公卿表》:“成帝绥和元年初赐大司马金印紫绶,置官属,禄比丞相,去将军。哀帝建平二年复去大司马印绶,官属,冠将军如故。元寿二年复赐大司马印绶,置官属,去将军,位在司徒上。”大司马由原来必须依附于将军的加官变成了金印紫绶,有官属,禄比丞相,位在司徒上的实实在在的独立职官,成为名正言顺的三公,正式纳入了正常的百官公卿官僚系统之中,这就意味着大司马由旧的内朝领袖开始转为外朝首领。
成哀改制后,本该成为地道的外朝首领的大司马却仍被当时人视为“内辅之臣”,如哀帝时众人以傅喜可为内傅之臣而被荐为大司马(《傅喜传》),王莽加九锡时策曰:“登大司马,职在内辅”(《王莽传》)。使大司马无论在名义上还是实际中都成为百官之首,大有汉初丞相的风采,如董贤为大司马卫将军,领尚书事,位极人臣,百官因贤奏事。最终王莽以三公大司马身份篡夺了汉家的天下。
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